1 项目背景

1.1 任务来源

《指南》与《生态保护红线监测技术规程》《生态保护红线生态功能评价技术指南》《生态保护红线保护成效评估技术指南》《生态保护红线生态补偿标准核定技术指南》《生态保护红线台账数据库技术规范》《生态保护红线监管数据质量控制技术规范》《生态保护红线监管平台建设指南》等同属于生态保护红线系列标准规范，《指南》通过绿色通道途径开展编制工作。

1.2 工作过程

按照生态环境部自然生态保护司的工作部署，生态环境部环境规划院组织成立标准编制组，通过深入研究生态保护红线调查的目的、意义和主要任务，在科学设定编制工作的原则、程序、步骤和方法的基础上，充分衔接《若干意见》关于生态保护红线的监督和管理要求，以及《生态保护红线划定指南》、生态保护红线台账系统、生态保护红线监管平台等建设思路和技术路线，结合地方调研座谈，借鉴参考现行相关技术规范，编制形成了《指南》（征求意见稿）及《指南》（征求意见稿）编制说明。主要工作过程如下：

2018 年 1 月至 2018 年 10 月，编制组在开展文献调查、典型生态保护红线现场调查、有关管理者及生态保护红线研究领域专家咨询的基础上，编写了《生态保护红线本底调查技术指南开题论证报告》及《指南》（草案）。

2018 年 11 月，生态环境部法规与标准司组织召开了开题论证会议，对《生态保护红线本底调查技术指南开题论证报告》及《指南》（草案）进行了开题论证。与会专家一致认可编制组已经开展的工作，并对《指南》（草案）中调查指标、技术手段和组织方式等内容提出了修改意见，主要意见如下：

（1）进一步明确各项调查内容和指标的调查单元；

（2）精简优化调查内容和指标，整合部分重复的调查指标，突出以服务生态保护监管为导向，对调查内容进行聚焦；

（3）提升调查的可操作性和各项调查指标数据的可获取性，衔接各有关部门的现有工作，确定调查方法；

（4）调查的质量管理部分应加入定量要求，组织形式部分应该精简；

（5）对主观性较强的指标增加备注说明；

（6）规范标准的格式和文字表述。

会后，编制组根据论证意见，对《指南》（草案）进行了修改。

2018 年 11 月至 2019 年 10 月，编制组召开地方座谈会一次、专家座谈会二次，进一步充分征求相关领域专家意见，优化调查指标、调查方法，修改形成了《指南》（征求意见稿）及编制说明，修改内容主要在以下几个方面：

（1）明确以县级行政区作为调查工作的基本单元，明确各项主要调查内容的具体调查单元。其中，生态保护红线分布情况调查需对县级行政区内每个红线图斑的面积、位置等信息进行调查；生态状况调查主要以县级行政区内红线整体作为调查范围，不区分红线图斑；人类活动本底调查主要以县级行政区内红线整体作为调查范围，对调查中发现存在于生态保护红线内的人类活动，基于生态保护红线监管需求，需明确其具体所在的生态保护红线图斑。

（2）将《指南》（草案）中设计的五大类调查内容，精简到三大类，简化了县级行政区社会经济、自然地理环境、生态环境监管状况等方面的内容，保留了基本状况调查、生态状况调查、人类活动本底调查等三个大类，并依据生态保护红线监管需求和监管重点，更加突出了对人类活动的调查。

（3）综合考虑调查过程的可操作性、成果的应用性等因素，加强与生态保护红线勘界定标、第二次全国污染源普查等生态环境、自然资源领域相关工作的衔接，将数据收集确定为主要调查方法之一，去除能源使用情况调查等相关性较低且数据获取困难的指标。

（4）在质量管理一章，补充了县级 100%自查的要求，以及市级对成果进行检查抽查的数量要求。在《指南》中对调查的组织形式进行了适当简化，仅对县、市、省三级的主要任务进行了规定。

（5）对可执行现有国家或行业相关标准规范的调查指标进行了说明，对部分主观性较强的指标进行了相应备注。

（6）参照《环境保护标准编制出版技术指南》（HJ 565-2010）及其他相关要求对《指南》（草案）的格式、文字表述等进行了规范。

2019 年 11 月 6 日，生态环境部自然生态保护司主持召开审查会，对《指南》的科学性、实用性和可操作性，及对开题论证意见的采纳情况等都给予了肯定， 并提出主要意见如下：

（1）在适用范围中进一步明确调查的主要内容，并加强与生态保护红线保护成效评估、监管平台等指南的衔接；

（2）结合生态保护红线系列标准和本底调查的目标，进一步优化调查指标体系。

会后，编制组根据专家意见对《指南》（征求意见稿）进行了修改完善。进一步明确了生态保护红线本底调查的主要内容，针对性地优化了调查指标，简化了调查方法，明确了数据获取的方式和来源，并补充了反映生态环境状况的补充调查指标。在整体表述、术语定义、成果应用等部分，强化了生态保护红线监测、保护成效评估、台账数据库和监管平台建设等生态保护红线系列标准的衔接。

目前，编制组已根据专家意见对《指南》进行修改完善并对采纳情况逐一进行回复，现正式公开征求意见。

2 标准体系建设及组成的必要性分析

2.1 严守生态保护红线的重要依据

生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化等生态环境敏感脆弱区域。《中华人民共和国环境保护法》第二十九条指出：“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”。

中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》进一步提出“划定并严守生态红线，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏”的战略部署，《若干意见》更是进一步明确了划定并严守生态保护红线的具体要求。

《若干意见》印发后，各地区、各部门紧密部署、积极推进生态保护红线划定工作。截至 2019 年 11 月，各省（自治区、直辖市）生态保护红线划定工作已基本完成。

在划定过程中，各地初步掌握了生态保护红线的范围、面积、类型等基本情况，但要实现生态保护红线一条红线管控重要生态空间，实行严格的监管，保障生态保护红线“功能不降低、面积不减少、性质不改变”，仍面临一些问题。 如：对生态保护红线内生态系统、环境质量、资源要素状况本底不清，无法保障红线保护修复工作的系统性、针对性、科学性；对生态保护红线内各项人类活动本底不清，可导致监管目标模糊、监管效率不高等。因此，统一开展生态保护红线本底调查，可以为严守生态保护红线提供重要依据。

2.2 摸清生态保护红线本底状况的迫切需求

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