1 项目背景

1.1 任务来源

2017 年 2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（以下简称《若干意见》）中，提出要对生态保护红线开展定期评价，从生态系统格局、质量和功能等方面，建立生态保护红线生态功能评价指标体系和方法。定期组织开展评价，及时掌握全国、重点区域、县域生态保护红线生态功能状况及动态变化，评价结果作为优化生态保护红线布局、安排县域生态保护补偿资金和实行领导干部生态环境损害责任追究的依据， 并向社会公布。

《落实<关于划定并严守生态保护红线的若干意见>工作方案》（环办生态〔2017〕49 号）进一步对“建立生态保护红线评价机制”作出具体部署，要求“提出生态保护红线生态功能评价指标体系和方法，开展评价试点，制定发布生态保护红线生态功能评价技术指南，评价生态保护红线生态功能状况及动态变化”，并提出按照“2018 年启动评价试点，2019 年发布生态保护红线生态功能评价技术指南，2020 年组织开展评价工作”的时间节点推进工作进程。

按照《若干意见》要求，各省（区、市）按照《生态保护红线划定指南》， 划定了生态保护红线的范围，其中涉及到生态功能重要性的评价。此外，2002 年原国家环境保护总局发布的《生态功能区划技术暂行规程》、2011 年发布的《全国主体功能区规划》、2015 年原环境保护部发布的《生态环境状况评估规范》（HJ 192-2015）、2016 年原国家林业局发布的《自然资源（森林）资产评价技术规范》（LY/T 2735-2016）中均涉及到生态功能评价。然而，在实际应用过程中生态功能评价仍然存在一些问题，如评价的指标口径不一，评价的方法所适用的区域和规模范围不同，评价采用的模型过于复杂，评价的结论差异较大等，还有待进一步完善。生态保护红线生态功能评价是生态保护红线监管的基础，因此，需要充分吸收已有生态功能评价方法的优点，根据生态保护红线评价的周期、目的等，进一步建立科学合理、操作可行的评价指标体系和技术方法。2018 年，为了进一步指导全国各地生态保护红线划定和严守各项工作， 统一规范生态保护红线生态功能评价的技术方法与技术流程，生态环境部自然生态保护司拟以标准制修订绿色通道的形式制订《生态保护红线生态功能评价技术指南》。根据生态保护红线系列标准的工作部署，本标准由中国环境科学研究院牵头，生态环境部南京环境科学研究所、生态环境部环境规划院、生态环境部卫星环境应用中心等作为协作单位共同参与完成。

1.2 工作过程

按照《国家环境保护标准制修订工作管理办法》（国环规科技〔2017〕1 号）的有关要求，2018 年初，在原环境保护部生态保护红线部际协调领导小组办公室（简称“红线办”）领导下，组织开展了生态保护红线生态功能评价的相关基础研究，并进行了典型区域的实地调研，以及领域内的多个专家咨询。

2018 年 10 月，完成标准初稿和开题报告的编制。

2018 年 11 月 19 日，生态环境部自然生态保护司在组织召开了《生态保护红线生态功能评价技术指南》开题论证会，专家组一致同意通过开题论证， 同时提出了如下主要意见：

（1）要考虑是以评价主导功能为主，还是评价所有生态功能，评价所有功能时有个权重的加和，主观性太强，会很大程度上影响评价结果。

（2）关于评价基准年，侧重底数评价还是动态变化评价，是否考虑海域生态红线。

（3）如何平衡单项功能评价指标的科学性和可操作性。

（4）补充和细化的研究进展。

标准编制组根据专家意见对本标准进一步修改完善。修改的内容包括以下方面：

（1）以单项主导功能评价为基础，同时增加综合评价，尽量减少主观性。

（2）评价暂时不考虑海洋生态红线，目前全国各地生态保护红线只是初步划定，尚未开展生态功能评价，以初次评价为基准年，原则上每 5 年开展一次评价，着重分析生态功能变化的区域和强度。

（3）既保证对《生态保护红线划定指南》相关评价方法的延用，又考虑较为常用、可操作的评价模型以及相关价值转化法。

（4）补充完善了相关研究进展内容，从生态系统类型和评价方法等方面进行了细化。

2019 年 5 月，组织召开专家咨询会，并进一步修改完善。

2019 年 12 月 27 日，生态司组织召开指南征求意见稿的技术审查会，根据专家意见进行了修改完善。同时，按照红线办的统一部署对生态保护红线的系列标准规范进行相互衔接和统一。

2020 年 5 月，进一步修改完善，形成目前的征求意见稿。

2 标准制订的必要性分析

2.1 落实《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》的要求

《若干意见》提出开展定期评价，从生态系统格局、质量和功能等方面， 明确水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护等生态功能重要区域， 以及水土流失、土地沙化、石漠化等生态环境敏感脆弱区域的评价方法，并建立生态保护红线生态功能评价指标体系和方法，定期组织开展评价，及时掌握全国、重点区域、县域生态保护红线生态功能状况及动态变化。编制《生态保护红线生态功能评价技术指南》，是《若干意见》的明确要求和生态环境部生态保护红线监管工作的具体部署，为开展生态保护红线生态功能评价提供依据和技术支撑，有助于建立生态保护红线制度，优化和保护国土生态空间，完善国家生态安全格局。

2.2 加强生态保护红线监管的重要手段

根据《若干意见》要求，2018 年年底前将完成全国生态保护红线划定，目前京津冀、长江经济带和宁夏 15 省生态保护红线划定方案已经国务院批准并由省级政府发布，其他 16 省份也已形成划定方案，机构改革后，根据国务院新要求，自然资源部会同生态环境部正在指导各地对划定结果进行评估优化。生态保护红线工作划定是基础，严守是关键。生态保护红线生态功能评价标准制定是生态保护红线监管的紧迫需求，是严守生态保护红线的重要评价依据与技术支撑，是落实生态文明体制改革、加强生态保护红线监管的重要手段。

2.3 完善国家相关标准技术体系的要求

生态保护红线是我国在生态保护领域的一项工作创新，并逐步上升为了国家战略，生态文明体制改革的一项重要制度。我国目前尚未出台关于生态保护红线的相关标准规范，制定生态保护红线生态功能评价技术指南，对于填补该领域的技术标准规范，按照“生态功能不降低”的要求，从源头上构筑防止逾越红线、破坏生态环境的制度屏障，切实严守生态保护红线具有重要作用，同时也是国家环境保护标准体系建设的客观要求。

3 标准制订的技术路线

3.1 制订目的

编制本指南，为全国生态保护红线生态功能评价提供较为通用的工作流程， 以及评价模型和技术方法，以指导和规范全国生态保护红线生态功能评价工作， 维护生态保护红线生态功能，保障国家生态安全。

3.2 制订原则

科学系统性。科学客观地反映生态保护红线的生态功能状况，同时，综合考虑自然生态系统的整体性，系统反映生态保护红线内的山水林湖草生态系统整体状况。

分类分区。综合考虑生态保护红线所处的自然地理单元特征、生态保护红线内部的生态系统类型及格局，根据生态保护红线的生态功能类型及其主导生态功能的差异，选取模型方法，分别开展主导生态功能评价和生态功能综合评价。

定量评价。通过各类模型，计算生态功能的物质量，并转化为价值量，用以定量描述生态保护红线内各类生态功能状况及其综合情况。

可操作性。计算方法简明快捷；所需参数简单、易获取，可操作性强。

3.3 采用方法

文献查阅。通过广泛的文献和资料查询，对生态功能评价方法及其标准制定的现状及问题进行总结，把握评价的指标、模型和数据来源，明确生态保护红线内生态功能评价需要改进之处。

专家咨询。联系生态、地理信息系统、遥感、地理学等领域的专家学者， 环保、农业、林业、气象等部门的管理人员以及自然保护区工作人员，听取其意见，确定评价方法的科学性和可行性。组织多学科、多部门专家的研讨会， 对标准草案进行咨询论证，在充分吸收专家学者及技术工作人员意见的基础上， 不断完善标准的文本，使之服务于我国生态保护红线监管评价工作。

实地调研。开展实地走访调查，选取一些具有地域代表性、主体功能不同、规模大小不同的红线划定区域进行实地调研以及遥感数据分析，探索试验评价标准的科学性和可操作性，对评价标准进行补充完善。

3.4 技术路线

本标准分四部分开展生态保护红线生态功能评价。首先，开展前期准备， 搜集处理数据，并选取生态功能评价模型；然后，采用模型和综合指数法计算生态保护红线栅格尺度的水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护等各类生态功能评价的综合指数（即水源涵养量、水土保持量、防风固沙量、生物多样性维护服务能力指数等），在主导生态功能区尺度，计算单项生态功能的区域价值总和；第三，进行县域生态功能综合评价并对评价结果进行分级；

后，编制生态保护红线生态功能评价报告。具体技术路线如下：

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